【探索争鸣】田一聚：论我国独立学院的高质量转设
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作者简介：田一聚，宿迁学院副院长，教育学博士，从事高等教育管理研究。
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引用本文：田一聚. 论我国独立学院的高质量转设[J]. 高校教育管理, 2022, 16(2): 92-99.
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摘要：我国独立学院的高质量转设面临着多重困境，包括由镶嵌着母体高校的类型特征带来的办学定位困境；由原有运行机制引发的利益主体对转设的适应困境；由母体高校的品牌效应抽离引发的身份认同困境；由母体高校优质资源减少带来的发展困境等。独立学院要实现高质量转设，在转设为民办高校过程中要突出高标准定位；在转设为公办高校过程中要突出特色化建构；在办学体制转型过程中要突出创新性发展。为实现独立学院的高质量转设，我国有必要制定政策规范，帮助独立学院摆脱多重利益羁绊；强化政策激励，激发独立学院发展的内生动力；加强政策引导，促使独立学院办学回归教育逻辑；持续综合施策，实现独立学院的顺利转型。
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关键词：独立学院；高质量转设；办学困境；公办高校；民办高校；身份认同；政策引导
独立学院转设是当前我国高等教育领域的一个重要改革动向。独立学院作为我国高等教育办学体制创新的产物，自20世纪90年代产生以来，由于其独特的办学方式和办学优势，不断发展壮大。据教育部网站统计，2008年独立学院共有322所，分别占全国民办高校数、普通高校数的50.3%和14.2%；截至2021年5月底，独立学院还有159所，占全国民办高校数、普通高校数的比例分别为20.6%和5.8%。独立学院在满足人民群众多样化高等教育需求、推进高等教育快速发展的同时，也因其产权不清、定位模糊等问题，制约着我国高等教育体制的优化。因此，有步骤地引导独立学院高质量转设，构建合理有序的高等教育治理体系和治理结构，是顺应国际高等教育治理趋势的战略决策，也有利于促进我国高等教育事业的高质量发展。
当前我国独立学院转设面临的核心问题既不是“要不要转”的问题，也不是“能不能转”的问题，而是如何实现“高质量转设”的问题。2020年5月，教育部办公厅发布的《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（以下简称《方案》）指出，独立学院转设的路径包括转为民办、转为公办与终止办学三种方式。独立学院必须明确其转设后的发展方向，以推动新时代独立学院的创新和可持续健康发展。在此背景下，如何实现独立学院的高质量转设是促进我国高等教育事业科学发展的必然要求，是推进新时代公办高校和民办高校实现合理布局、有序发展、良性竞争的关键一环。
一、独立学院高质量转设面临的困境
独立学院在高质量转设的过程中面临着多重困境。这种困境有着相当程度的必然性，反映了独立学院长期发展所累积下来的体制机制问题。独立学院转设固然可以解决很多矛盾，如可以切实以独立自主的身份办学、主动融入地方经济社会发展等，但也会存在一定的问题风险，涉及相关利益主体的均衡，体制机制与政策制度的不断完善，短时间内政府的政策制度供给、资金供给难以满足独立学院发展的个性化需求等。只有直面这些问题，独立学院才有可能真正实现高质量转设。
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由镶嵌着母体高校的类型特征带来的办学定位困境
独立学院的产生和发展与母体高校密不可分。根据投资主体，独立学院大致有五种类型的办学模式：公办高校+民营资本模式；“校中校”模式；公办高校+地方政府或国有资本模式；公办高校+国有资本+民营资本模式；公办高校+外资模式。在这五种办学模式中，母体高校的参与程度和方式虽存在或多或少的差异，但无论哪种模式，其都对独立学院发挥着重要影响。独立学院在教学、科研和治理方式上都镶嵌着母体高校的类型特征，承继着母体高校的治理方式。
事实上，独立学院自诞生之日起，就依存了母体高校的优质办学资源。独立学院的母体高校一般都是在所在省份乃至全国有一定影响力的大学，不少母体高校还是全国性的知名大学。从办学类型上看，母体高校一般都属于研究型本科高校，少数属于在当地有着良好办学声誉的应用型本科高校。因此，母体高校优质的办学资源、办学声誉产生了较强的吸纳效应和资源聚集效应。这也是独立学院能够在短期内获得较快发展、在长期内具有较强吸引力的关键所在。然而，独立学院由于转设将脱离母体高校，在办学类型的定位上对其是一种挑战。如原母体高校为研究型大学，致使独立学院所开设的专业也大多为研究型专业。近年来该类型独立学院借助母体高校的影响力和师资力量等方面的扶持，已为社会培养了大批研究型人才，并获得了良好社会声誉。转设后，此类独立学院如若继续定位于研究型大学，继续培养研究型人才已不现实，因为母体高校师资的撤离致使它们无法继续支撑原有的专业开设和教学科研的正常运行；如若向应用型院校转设，此类独立学院又缺乏相关办学经验。因此，此类独立学院如何转，转为什么样的大学类型，面临着多重不确定性。
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由原有运行机制引发的利益主体对转设的适应困境
独立学院在长期的办学实践中建构了相对稳定的运行机制，形成了相对稳固的受益群体和利益相关者，对其进行改革和转设必然会打破一定的利益平衡和机制平衡。利益关系是行为主体之间最基本的社会关系，不同的行为主体即利益主体之间的利益差别及其对利益差别的追求是利益博弈产生的基础。从稳定性的角度来看，独立学院在转设中可能因利益冲突而引发利益失衡和机制失衡现象。这里的利益失衡主要指独立学院转设必然带来收费制度和收费方式的变化，带来地方政府、相关企业、母体高校和独立学院自身收入的降低，以及由独立学院隶属关系变化带来的管理团队与教师身份和利益的变化。这里的机制失衡主要是指独立学院事实上存在的相对稳定、相对独立的“校领导中层领导”架构的“类法人”管理体制被打破。既往的独立学院虽然作为母体高校的二级学院，但由于“独立”的特征，其相对于一般的二级学院更像一个独立运行的高校，内部具有相对完善的高校治理结构和与之相适应的运行方式。在这样的运行方式下，独立学院的院长更像一所高校的“校长”；与此相关，独立学院内部的中层部门也就具有了一般高校中层职能部门的权限。独立学院转设必然带来既往“准独立高校”运行机制的消失。这种运行机制的改变造成了既往管理理念、办学思想、管理制度、治理模式在新体制中难以承继、发展和实施，甚至带来管理思路和管理方式的路向转换和结构转型。为此，原有独立学院的管理团队会对这种变化产生不适应。这种不适应在某种情况下容易转化为独立学院转设的消极因素，并以不同的方式表现出来。
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由母体高校的品牌效应抽离引发的身份认同困境
优质品牌对一所高校来讲尤为重要，确切来讲它就是良好社会声誉的代名词：向外展示优质的办学质量和高水平的师资队伍；向内凝聚师生的办学信心和文化认同。从独立学院诞生、发展的历程看，其对母体高校品牌效应的依存性、依赖性较强。借助品牌效益，独立学院吸引着更多的学生报考，在保证生源数量和质量的同时，也吸引着较高水平的教师壮大其师资力量。如此，良好的社会声誉、相对优良的师资队伍、较好的学术氛围、较高的生源质量推进了独立学院的发展步入良性循环。
如前所述，独立学院在长期的办学中之所以能高收费、多生源、快发展，一个重要的原因就是其依托了母体高校的良好声誉。母体高校的良好声誉集中体现为学校的校名资源，即不但“某某大学”这一校名资源成为独立学院的无形资产，而且附属于“某某大学”之后的“某某学院”也由于母体高校校名的辐射，具有了一定的符号效应。母体高校的校名资源和社会声誉在事实上成了独立学院师生内在的符号认同和社会公众对独立学院的身份肯定。独立学院转设后失去母体高校的金字招牌，而自身品牌效应又未形成，难免遭遇阵痛——转设当年，独立学院招生困难。调研结果显示，许多独立学院在批准转设当年用新校名进行招生，生源亮起了红灯；虽然招生总人数变化不大，但出现了生源质量下滑的现象。因此，独立学院的高质量转设必须充分考虑、尽量减少由这种身份肯定和符号认同抽离带来的不利影响，特别是要考虑由母体高校光环效应减少给师生可能带来的心理不适等不良后果。
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由母体高校优质资源减少带来的发展困境
独立学院较高社会认可度既是自身深化改革、内涵发展的结果，也是母体高校支持与援助的必然。母体高校的援助与支持主要体现在对其办学资源和办学条件的充实、丰富和增强等方面。独立学院在举办初期大多由母体高校派遣干部进行管理，并采用母体高校成熟的管理制度、专业设置和人才培养模式等。毋庸置疑，独立学院在发展过程中为母体高校提供了大量的创收经费，也获得了母体高校大量的资源支持，两者相互强化、内在关联。母体高校不但具有支持独立学院的意愿，也具备支持独立学院发展的条件。这种支持表现为母体高校通过委派院领导、管理团队等方式为独立学院输入先进的管理文化、管理经验和管理方式，引领独立学院建立规范科学的现代管理制度；通过师资队伍配置、课程体系建构、科研体制建立，推进独立学院内涵发展。对部分研究型大学而言，其通过兼职研究生导师岗位的设置等方式，让独立学院的管理、教学、科研和人才培养等各个环节和领域都具有了不同于一般应用型本科高校的“高品质”特征和“高规格”气质。正是这种母体高校与独立学院的协同性办学、紧密型支持和联动式发展，客观上提升了独立学院的办学水平和人才培养质量。
独立学院转设是分离其与母体高校办学资源链接关系的过程。由于独立学院与母体高校隶属关系的变化，母体高校管理团队的撤离与优质教师团队的分离直接制约了独立学院管理品质的提升和教学质量的提高，由此带来了独立学院整体内涵品质的弱化。因此，独立学院的高质量转设应充分考虑失去母体高校实质性支持带来的优质教育资源减少、优良发展条件降低以及办学品质提升难度加大等方面的消极后果。这需要我们在转设过程中将不稀释原有学校的教育资源、不降低原有学校的教育质量作为重要的政策考量，让独立学院的转设过程成为学校优化办学资源、提高办学质量、增强育人能力的过程。
二、独立学院高质量转设的内在要求
独立学院的高质量转设不仅要破解由管理体制不畅、法人地位不清、治理方式模糊等带来的基础性治理障碍，更好地理顺我国高等教育治理体系，更要通过高品质的制度设计、高效能的机制改革、高质量的转设过程，让独立学院的转设成为优化高等教育布局的过程，成为创设高质量高等教育学校的过程，成为现代大学特色化发展的过程，成为推进我国高等教育在更高起点上改革创新的过程。从世界私立高等教育发展走向和我国高等教育事业发展的需要来看，独立学院走向真正意义上的独立，是必然趋势。我国独立学院的高质量转设应当在已有的政策框架下着力做好下述工作。
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在转设为民办高校过程中要突出高标准定位
独立学院要依托政府对转设的政策支持，高起点、高标准建设中国特色的现代民办高校。独立学院的高质量转设既是优化高等教育布局的重要举措，也是化解社会矛盾、办人民满意教育的重要体现。因此，地方政府要在管理体制、资源配置、师资队伍建设、招生计划、经费筹措等方面给予转设独立学院倾斜支持，尤其是在财政奖补、贷款贴息、人才引进、土地供应、税费减免等方面给予更多的扶持。独立学院在转设为民办高校的过程中应发挥原有高效的运行体制机制优势，进一步完善现代大学制度，主动探索建设高起点、高标准中国特色现代民办高校的路径，不断提高治理水平。首先，独立学院要根据学校发展实际，重新定位办学类型、办学理念，修订培养目标。基于比较优势原则，转设后的高校宜定位于应用型高校，培养应用型人才，服务区域经济社会发展。其次，独立学院要根据社会经济发展需求深化内涵建设，加快品牌专业设置，调整人才培养方案，不断提高学生就业竞争力，增强学校办学实力。最后，教育主管部门要在学科专业建设、课程建设、科研项目申报、人才队伍建设等方面给予独立学院更大扶持，为其构筑一个高质量发展的起点，支持其建设成高质量、样板性、示范性的民办高校，引导其成为当地高等教育发展中的一道靓丽风景。
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在转设为公办高校过程中要突出特色化建构
独立学院依托的母体高校存在着多种办学类型，有着不同的学科特色、学科优势以及特色化的办学理念和办学定位。作为母体高校二级学院的独立学院，其人才培养、学科建设、专业设置以及运行方式等也存在着多种模式。因此，独立学院在转设为公办高校的过程中，应从实际出发，探索多种转设方式，推进多样化发展。如转设为独立的公办本科高校，即以独立学院为基础，转设为原有独立学院校名或者另命名的公办本科高校，这种转设有利于师生的认可、学校办学传统的传继；转设为母体高校的二级学院，其优点是转设相对稳定，需要协调和处理的矛盾较少，转设的速度快、效果好；与公办高校合并，转设为公办的普通本科高校。参与合并的高校可以是一般的本科高校，也可以是条件较好的专科学校。前者是同一办学层次高校的合并，有利于获得双方学校的认可，有利于做大规模、增强实力。后者属于不同层次高校的合并，在合并过程中促进了专科学校办学层次的升格。因此，究竟该采取何种转设模式、哪种转设路径，应因地制宜、因校制宜、因势利导、审时度势，采取真正适宜的模式和路径，以提高转设的合理性与顺畅性。
在转设为公办高校过程中，我们要做好顶层设计，鼓励错位发展、特色建构，反对千篇一律，突出一校一特色、一校一品牌；防止转设过程中片面“求高、求大、求全”，鼓励学校办出精品、办出特色。如我们可进一步孵化独立学院原有的优势专业和特色学科，增强应用性、强化实践性，将优势做强、特色做亮。在转设为母体高校二级学院过程中，我们可针对原有独立学院专业和学科“大而全”的特点做好“瘦身”、分流和规整工作，将二级学院建成集特色鲜明、优势凸显的亮点专业和新型学科于一体的特色学院，为母体高校的学科和专业建设提供新动力。在与公办高校合并过程中，我们可依托两校学科专业优势和特色盘活资源，通过改组、改造、嫁接、交叉等多种方式，培育新的学科、新的专业和新的生长点，让合并产生增动力、强能力、展实力的效果。总之，只要充分发挥独立学院原有的资源优势、体制优势和专业优势，坚持量力而行、因地制宜、精品化发展，独立学院的转设不仅会顺畅顺利，而且会高质高效。
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在办学体制转型过程中要突出创新性发展
独立学院作为我国高等教育办学体制创新的产物，是母体高校与社会力量共同举办的一种新型办学模式，本身就是国家在办学体制改革当中的创新试验。敢于创新、善于创新，在创新中发展、在创新中进步，正在成为独立学院的内生性文化资源。因此，无论是转设为民办高校还是公办高校，我们都应鼓励其继续在新的办学体制下走出自身的创新之路，从领导体制、领导方式、办学方式、运行体制、资源配置等方面先行先试。如在管理体制方面，我们要鼓励独立学院主动适应市场需求的快速变化，深化内部管理体制改革，建立高效的决策机制和运行机制，激发内部创新活力；在人才培养方面，推动人才培养体制机制创新和教学模式深度转变，优化人才培养方案，创新课程体系、教材建设、教学内容、教学方法和手段；在考核评价方面，围绕“破五唯”，开展基于内涵导向的评价体制改革、基于人才高质量发展的激励机制改革、基于社会满意度的奖惩体制改革，引导学校不断创新，办出亮点、办出成效，实现高质量发展。
三、独立学院高质量转设的政策建议
独立学院的高质量转设需要强有力的政策支持、激励和引导。完备的配套政策能够体现清晰的目标导向、工作思路和实施举措，是确保独立学院顺利转设的前提。独立学院转设是高校设置工作的特殊类型，是优化高等教育治理方式的政策选择，也是对高等教育治理问题的纠偏，必须稳健推进、循序渐进，以维护高等教育体系的有序运行和高校的安全稳定。这一改革举措始于对独立学院规范发展的政策设计，形成于高等教育治理体系和治理能力现代化的政策安排，深化于新时代高等教育高质量发展的政策激励。独立学院将乘转设之机，探索高质量、特色化、内涵建设路径，实现办学质量的超越，为我国的高等教育多元化发展赋能。
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制定政策规范，帮助独立学院摆脱多重利益羁绊
为实现独立学院的高质量转设，我国有必要制定政策规范，使其能够摆脱多重利益羁绊。独立学院无论是转“公”还是转“民”，对自身发展来说都是一次很好的机遇，有利于回归大学本色，集中精力和资源专注于办学，优化内部治理结构，提升内涵建设质量，让学校回归现代大学的善治属性。随着办学的持续和深入，社会诸多方面主体或基于社会责任或基于经济利益考量以各种各样的方式成为独立学院发展中的利益方。独立学院有校企合作、校政合作、公立高校独立设置等多种办学模式，这导致独立学院存在法人地位未落实、产权归属不清晰等问题，从而出现内部治理中多种权力博弈，不利于其稳健和可持续发展。如董事会领导下的院长负责制是大多独立学院实行的内部管理体制，董事会是独立学院的最高决策机构。在实际管理中，由于董事会与院长二者权责划分不明，董事会过度干预教学管理，导致教学管理混乱。再如投资独立学院的企业或其他单位对独立学院追求的是经济效益，而聘请或母体高校选派的管理者大多属于教育专家，追求的是教育的公益性和育人性，这导致两者之间出现了价值理念的冲突，不利于独立学院办学目标的统一和健康发展。
独立学院的高质量转设必须将相关利益群体的利益得失作为重要因素加以考量。在转设过程中，我们既要考虑诸如地方政府、母体高校、企业、师生等相关利益群体的利益得失情况，又要考虑作为“类独立高校”——独立学院既往运行机制的连贯性、承继性和发展性。我们不但要通过政策宣传和理念普及积聚支持转设的社会共识，又要通过有效的政策设计兼顾各方利益，凝聚支持转设的社会行动。在此利益格局之下，我们可以尝试构建以政府部门为主导，以举办高校、社会举办方、独立学院、教师、学生、校友、家长等利益相关者组成的博弈团体，在维护大局、求同存异的基础上推进转设工作，统筹兼顾各利益相关者正当利益不受损害。
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强化政策激励，激发独立学院发展的内生动力
为实现独立学院的高质量转设，我国有必要强化政策激励，激发独立学院发展的内生动力。高校的善治属性是现代大学制度的核心特征，也是现代高等教育的标志性特征，主要表现为内部治理结构的合理有序，其核心是产权明晰、权责分明、管理有序。在独立学院二十多年的发展历程中，根据高等教育发展的需要，国家在不同时期对独立学院的发展政策虽然作了不同程度的调整和优化，但由于其内部“公私模糊”的结构性特征，产权不明晰、激励不合理、机制不健全等深层次、根本性问题依然存在。这在一定程度上制约着独立学院的办学活力，影响着内部效能的发挥，不利于独立学院的健康发展。为此，国家或省级层面应当出台相关激励支持政策，在考试招生、教师聘任聘用、职称评审、财务管理等方面赋予独立学院更大自主权，支持转设后的独立学院以原有学校的办学类型和办学层次为基础，不断深化改革、凝练特色、提高水平，使其充分意识到自我努力的价值及其可能取得的成就，使转设后的新高校成为母体高校特色发展、创新发展的样本。转设后的独立学院要及时明确自身办学定位，制定中长期发展规划，树立科学的绩效观，坚持特色发展、多样化探索，避免盲目攀高、同质化发展，积极探索应用型办学、差异化发展的新路径，以实现转设后的健康、可持续、高质量发展。
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加强政策引导，促使独立学院办学回归教育逻辑
为了实现独立学院的高质量转设，我国有必要加强政策引导，使独立学院办学回归教育逻辑。独立学院具有政府、企业、高校等多元的办学主体特征，形成了多样的价值取向、多重的利益追求和多种的实践路向。如政府希望学校气势大一点、规格高一点、人气旺一点；企业希望收益快一点、效益好一点、利益多一点；母体高校希望质量高一点、发展快一点、名气大一点等，这造成了各方多重利益的博弈。由于政府力量的强大、企业能力的强势，独立学院在办学中常常出现市场逻辑大于教育逻辑、商业逻辑僭越育人逻辑、短期逻辑干扰长期逻辑、被动依存逻辑侵蚀主动变革逻辑等现象。这使得独立学院的发展出现了定位不准、方向不清、定力不足和职能偏离等问题。定位不准体现为独立学院常常在育人功能与创收功能之间徘徊和游移，创收压力超越了育人动力；方向不清表现为独立学院对学校的未来走向和远景设计缺乏清晰的目标；定力不足体现为独立学院在面对地方政府的外在要求、母体高校的质量要求和市场主体的创收压力以及自身内部的治理困境时，常常举棋不定、信心不足；职能偏离表现为独立学院在多重价值纠葛、多种外在要求和多样利益冲突中常常优先满足于狭隘的经济利益和短期的稳定性需求。因此，独立学院在办学中会经常出现重生源数量、轻生源质量，重教师“够用”、轻教师“发展”，重同质性发展、轻特色化建构，重教学任务完成、轻教学改革创新等问题。随着内部办学困境的不断加深，独立学院起初所拥有的比较优势逐渐弱化，甚至变为发展劣势。为此，国家要制定相应政策引导独立学院切实落实立德树人根本任务，以人才培养为本，端正办学方向和办学思路。独立学院需要适时调整办学定位，强化办学特色，完善内部治理结构，探索转型改革，规范发展路径，明晰发展基本功能，回归高等学校的本体属性，实现高质量转设。
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持续综合施策，实现独立学院的顺利转型
针对独立学院转设而采取的政策措施应当具有综合性。独立学院在转设过程中面临着多种改革目标压力，这就要求我们采取多种政策措施以解决相应的问题。例如我们在转设过程中，为解决独立学院的经费问题，需要采取相应的政策保障措施；为了给独立学院提供更好的发展平台，需要采取相应的政策支持措施；为了促进独立学院运行体制的优化完善，需要赋予独立学院更大的自主权。这些措施不是一个个孤立的存在，而是要在统筹的基础上实现较好整合，发挥政策合力。
针对独立学院转设而采取的政策措施应当具有持续性。独立学院的转设是一个长期过程。独立学院转设概念的首次提出源于教育部2006年印发的《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》。该意见指出，独立学院视需要和条件按普通高校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校。2020年5月教育部办公厅印发的《方案》要求各地按照“能转尽转、能转快转，统筹兼顾、协调推进，分类指导、因校施策”的工作思路，推动独立学院转设工作，到2020年末，各独立学院全部制定转设工作方案，同时推动一批独立学院实现转设。如果考虑到独立学院在转设之后所要经历的适应和过渡时间，这一过程会显得尤为漫长。为此，国家要进一步完善独立学院转设的相关政策，在转设条件、转设程序、转设工作要求以及转设后的过渡性运行发展等多方面作出更加科学、合理、可行的规定，以体现政策的综合性和协同性。同时，政府出台的政策应当充分体现对已有政策的继承和延续，以确保独立学院转设工作能够稳健推进并取得积极成效。
总之，只有通过政策规范，才能理顺独立学院的利益关系，避免因产权模糊带来的地方公办高等教育与民办高等教育的利益冲突；只有通过政策激励，才能激发独立学院发展的内生动力；只有加强政策引导，才能促使独立学院办学回归教育逻辑，理顺独立学院和母体高校的关系，避免两类学校因多重目标取向和利益诉求带来的办学矛盾，从而专注于学校的内涵建设；只有综合施策，才能真正实现独立学院的高质量转设，使转设后的高等教育体系更加优化，办学定位更加清晰，办学类型更加合理，逐步获得社会的认可和肯定。